Villes nouvelles et littoraux : quelles leçons pour organiser la croissance urbaine ?

Par Vincent Fouchier, directeur Prospective, Partenariats et Innovations Territoriales, au sein de la Direction générale des services de la métropole Aix-Marseille-Provence

Une tentation récurrente face à la pression littorale

Les littoraux français concentrent aujourd’hui une part croissante des dynamiques démographiques, économiques et touristiques. Cette attractivité alimente une pression foncière et urbaine qui interroge les modèles d’aménagement : faut-il organiser cette croissance par des opérations volontaristes d’urbanisation, voire par la création de « villes nouvelles » littorales, ou privilégier des stratégies plus diffuses de transformation des territoires existants ?

L’expérience des villes nouvelles françaises et européennes, développées principalement entre les années 1960 et 1980, constitue à cet égard un laboratoire particulièrement riche. Conçues pour maîtriser la croissance urbaine, elles offrent aujourd’hui un recul temporel suffisant pour en tirer des enseignements utiles, notamment dans un contexte marqué par la sobriété foncière, les incertitudes économiques et les mutations des modes de vie.

Cet article propose de revisiter ces expériences afin d’éclairer les choix contemporains d’aménagement des littoraux.

Les villes nouvelles : un projet de maîtrise de la croissance

Les villes nouvelles contemporaines reposent sur un principe simple : transformer de vastes espaces agricoles ou naturels en ensembles urbains planifiés, capables d’accueillir une part significative de la croissance démographique. En France, ce sont au total 9 villes nouvelles qui ont été construites : cinq autour de Paris (Évry-Courcouronnes, Cergy-Pontoise, Marne-la-Vallée, Sénart et Saint-Quentin-en-Yvelines), et de Val-de-Reuil, Villeneuve d’Ascq, l'Étang de Berre et L'Isle-d'Abeau respectivement proches de Rouen, Lille, Marseille et Lyon.

Elles ont été conçues comme des pôles complets, combinant logements, emplois, équipements et fonctions administratives. Elles se différencient ainsi des « greffes de quartiers nouveaux » que l’on connaît dans nombre de contexte urbains en croissance démographique.

Trois caractéristiques majeures structurent ce modèle :

• Une planification à long terme, souvent sur plusieurs décennies ;

• Une maîtrise foncière préalable, permettant une cohérence d’ensemble ;

• Une volonté d’équilibre fonctionnel, pour éviter les villes-dortoirs.

Dans le cas francilien, ces villes ont accueilli près d’un million d’habitants. Elles ont indéniablement contribué à structurer la croissance urbaine. Mais leur trajectoire réelle s’est souvent écartée des intentions initiales.

Le cas des stations touristiques littorales du sud de la France peut être cité. Même si elles n’ont pas bénéficié du statut spécifique des villes nouvelles construites par l’Etat, ces projets en ont été contemporains et ont été d’ampleur significative. Mais leur finalité n’était pas tant de polariser la croissance démographique de Montpellier que d’organiser l’accueil d’un tourisme de masse, dans la suite de la « mission Racine » du milieu des années 1965.

Au final, par exemple avec la Grande Motte, c’est un pan de la Petite Camargue qui a été urbanisé pour créer cette station balnéaire majeure (moins de 9000 habitants permanents, mais 33 000 logements et 90 000 résidents en saison d’été). Le Cap d’Agde, Port Camargue, Port Leucate ou Port Barcarès sont d’autres stations touristiques nées de la volonté de l’Etat de structurer l’accueil du tourisme sur le littoral dans le sud de la France depuis les années 1960.

Le rôle déterminant de la localisation et des connexions

La première leçon, essentielle pour les territoires littoraux, concerne la localisation.

Les villes nouvelles qui ont réussi sont celles qui ont bénéficié d’une connexion forte à une métropole. Les liaisons ferroviaires rapides et les infrastructures routières ont été décisives pour leur attractivité. À l’inverse, les projets trop éloignés d’une métropole ou insuffisamment connectés ont peiné à émerger, parfois aussi à cause de qualités urbanistiques médiocres : pensons par exemple à Shannon (Irlande), Lelystad (Pays-Bas) ou Le Vaudreuil (France).

En contexte littoral, cette leçon appelle plusieurs précautions. Une urbanisation nouvelle isolée, même bien conçue, risque de rester marginale si elle est éloignée d’une métropole ou n’est pas intégrée à des réseaux de mobilité performants pour y accéder. Les littoraux étant par ailleurs souvent contraints (relief, environnement à protéger, saturation des infrastructures), la capacité à renforcer les connexions existantes y est limitée. Le risque est alors de créer des enclaves urbaines dépendantes de la voiture, en contradiction avec les objectifs environnementaux actuels.

Dans des pays du Sud, qui connaissent des croissances démographiques fortes, la question des villes nouvelles et de leur localisation appelle évidemment des solutions différentes. On observe que les villes nouvelles littorales y sont finalement assez rares (Eko Atlantic City en extension de Lagos, Batam en Indonésie, etc.), servant souvent à ancrer des implantations économiques, touristiques, industrielles ou portuaires. On trouve surtout des villes nouvelles « terrestres », parfois même dans le désert (par exemple les villes nouvelles autour du Caire : Dix-de-Ramadan, Sadat-City, Six-Octobre, Quinze-Mai, al-'Ubûr et al-Badr), qui contribuent à désengorger une capitale surpeuplée ou parfois à des objectifs stratégiques ou militaires de rééquilibrage national (Yamoussoukro, Brazilia, Islamabad, Putrajaya, Abuja, Astana …).

L’illusion de la planification à long terme

Les villes nouvelles ont été pensées sur des horizons de 30 à 50 ans. Or, leur histoire montre combien la prospective est fragile, ce qui constitue la deuxième leçon.

Plusieurs facteurs ont profondément bouleversé les trajectoires, notamment les crises économiques (notamment les chocs pétroliers), les évolutions démographiques moins fortes que prévu, les transformations des modes de vie et des marchés immobiliers.

Ainsi, les prévisions de croissance qui justifiaient ces projets se sont révélées souvent surestimées : par exemple, les villes nouvelles franciliennes ont été conçues dans la perspective d’une région parisienne à 14 millions d’habitants en 2000, alors qu’elle n’en a réellement compté que 11 millions.

Surtout, dans les aires métropolitaines, les villes nouvelles n’ont capté généralement qu’une fraction de la croissance attendue, souvent entre 10 et 20 %. Si on crée une ville nouvelle, il ne faut pas attendre à ce qu’elle capte 100% de la demande, sauf à totalement geler les capacités de construire tout autour…

Pour les littoraux, cela invite à la prudence. Les dynamiques actuelles (tourisme, arrivée de retraités, télétravail) sont réelles mais potentiellement non durables. Les investissements lourds et irréversibles doivent donc être évalués à l’aune de scénarios incertains, car une stratégie trop rigide peut rapidement devenir inadaptée. Certains exemples de villes nouvelles littorale en Europe, comme Lelystad (Pays-Bas) ou Shannon (Irlande), montrent qu’il ne suffit pas d’être situé en bord de mer pour justifier une attractivité résidentielle importante…

D’autre part, une croissance ralentie induit une durée de chantiers et de commercialisation plus longue, qui n’est pas un facteur d’attractivité pour les futurs résidents…

Densité, formes urbaines et acceptabilité sociale

Les villes nouvelles ont expérimenté une grande diversité de formes urbaines, souvent innovantes : centres multifonctionnels, parfois construits sur dalle (Evry, Cergy-Pontoise), quartiers piétonniers sans voiture, habitats hybrides combinant individuel et collectif dense avec des architectures audacieuses.

Si certaines de ces innovations ont été saluées au démarrage, beaucoup ont rencontré des difficultés dans le temps : complexité technique et coûts d’entretien élevés (urbanisme de dalle), inadéquation avec les attentes des habitants, problèmes de gestion et de sécurité. 

Dans plusieurs cas, dans les villes nouvelles européennes, ces formes ou programmations innovantes ont dû être transformées (cf le Meerpal de Dronten aux Pays-Bas), voire démolies (Cwbran au Pays de Galles, Cumbernauld en Ecosse).

Sur les littoraux, où la qualité paysagère et l’acceptabilité sociale sont cruciales, ces enseignements sont majeurs. La recherche d’innovation ne doit pas se faire au détriment de la robustesse et de la simplicité. Les formes urbaines doivent ainsi pouvoir évoluer facilement. Mais, in fine, c’est l’appropriation par les habitants qui est un facteur clé de réussite.

Le paradoxe des mobilités : entre ambition et dépendance automobile

Les villes nouvelles ont été pionnières en matière de transports collectifs, avec des infrastructures performantes (RER, métro Villeneuve d’Ascq-Lille, réseau de voies réservées aux bus en site propre). Elles ont aussi conçu des quartiers adaptés aux piétons et aux cycles. Pourtant, elles ont simultanément favorisé le développement de la voiture, avec des réseaux routiers abondants, du stationnement généreux et un urbanisme prônant aussi le développement du pavillonnaire mal desservi par les transports collectifs. Ce double système a conduit à une forte dépendance automobile, en contradiction avec les ambitions initiales, ce qui constitue une autre leçon importante.

Dans les territoires littoraux, cette question est encore plus sensible :

• La congestion routière saisonnière est déjà problématique ;

• Les contraintes environnementales limitent l’extension des infrastructures ;

• La dépendance à la voiture accentue les inégalités d’accès ;

• Les objectifs de décarbonation et de limitation de la consommation d’énergie plaident pour offrir le maximum de facilité de déplacement alternatifs à la voiture.

Les projets d’urbanisation doivent donc intégrer une réflexion prioritaire sur les mobilités, en évitant de reproduire ces contradictions. Sans urbanisation dense et mixte, connectée en transports en commun performants vers la métropole proche, il ne peut y avoir de ville nouvelle « durable ».

Les villes nouvelles comme étapes dans les parcours résidentiels

Une autre leçon importante tient au rôle réel des villes nouvelles dans les trajectoires des habitants.

Plutôt que des destinations finales, elles ont souvent constitué des étapes : accueil de ménages quittant les centres urbains, départ ultérieur vers des territoires encore plus périphériques. Ce phénomène a certes freiné l’étalement urbain mais il ne l’a pas empêché, au-delà même des villes nouvelles.

Cela soulève plusieurs enjeux pour les littoraux :

• Le risque d’alimenter une dynamique d’urbanisation en cascade vers des espaces encore peu urbanisés (délaissant des logements plus centraux, moins consommateurs d’espace et d’énergie) ;

• La difficulté à stabiliser une population permanente ;

• Le fait de capter les typologies de populations qui « immigrent », en l’occurrence, sur le littoral, souvent des retraités ;

• La difficulté à éviter l’investissement locatif à vocation touristique ;

• La tension entre résidentialisation secondaire et habitat principal.

Consommation d’espace et sobriété foncière : adapter plutôt que créer

Le bilan des villes nouvelles est indissociable d’une consommation importante d’espaces naturels ou agricoles. Ce modèle entre en contradiction avec les objectifs actuels de sobriété foncière, notamment le Zéro Artificialisation Nette (ZAN).

Or, les littoraux sont précisément des espaces écologiquement sensibles, parfois soumis à des risques (submersion, érosion)… et déjà fortement artificialisés par endroits.

Dans ce contexte, la création ex nihilo de nouvelles villes apparaît difficilement compatible avec les orientations contemporaines de protection des espaces non urbanisés.

Les villes nouvelles construites dans les années 1960 entrent aujourd’hui dans une « deuxième vie », marquée par la densification, la restructuration des centres, la simplification des formes urbaines. Ce mouvement traduit un basculement : il ne s’agit plus de construire des villes nouvelles, mais de transformer l’existant.

Pour les littoraux, cette orientation semble particulièrement pertinente. On y trouve un important parc bâti existant à mobiliser (résidences secondaires, logements sous-occupés), certaines stations balnéaires arrivent à un âge qui justifie leur restructuration et le potentiel de densification est réel (centres anciens et espaces péri-urbains).

Des tendances peu favorables à des villes nouvelles

Plusieurs évolutions structurelles remettent finalement en cause la pertinence d’un modèle de type « ville nouvelle » face aux défis contemporains des littoraux. On peut citer en particulier le ralentissement de la croissance démographique national (la baisse de la natalité va impacter l’actuelle dynamique de croissance sur les littoraux). On peut aussi citer les contraintes budgétaires de l’Etat et des collectivités territoriales, qui ne permettront pas d’investir en masse pour créer de nouvelles villes nouvelles (le secteur privé aura du mal à compenser pour des investissements longs, sur plusieurs dizaines d’années).

Enfin, l’opposition croissante aux grands projets d’aménagement et les exigences environnementales accrues rendent difficiles les perspectives d’une urbanisation nouvelle de grande ampleur. Ces facteurs sont particulièrement présents sur les littoraux, où les conflits d’usage et les mobilisations locales sont fréquents.

Conclusion : quelles leçons pour les littoraux ?

Au total, l’expérience des villes nouvelles ne plaide pas en faveur d’une reproduction de ce modèle sur les littoraux français. Elle invite plutôt à une approche plus souple, progressive et adaptative de l’urbanisation.

Plusieurs enseignements clés peuvent être retenus :

1. Privilégier l’intégration territoriale plutôt que la création ex nihilo ;

2. Explorer éventuellement la piste de « quartiers durables », intégrés aux urbanisations existantes ;

3. Accepter l’incertitude et éviter les planifications trop rigides ;

4. Favoriser des formes urbaines évolutives et appropriables ;

5. Mettre les mobilités au cœur des projets ;

6. Limiter la consommation d’espace et valoriser l’existant ;

Dans un contexte littoral marqué par la rareté du foncier, les risques environnementaux et les tensions d’usage, la question n’est sans doute plus de savoir où créer de nouvelles villes, mais comment mieux habiter et transformer les territoires déjà urbanisés.

Dans les pays du Sud, en fort développement démographique, les leçons des villes nouvelles françaises sont à tirer avec un regard évidemment adapté. C’est là que l’héritage des villes nouvelles, dans ses réussites comme dans ses limites, constitue une ressource précieuse pour penser l’aménagement des littoraux au XXIe siècle.

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Pour aller plus loin :

1. FOUCHIER, Vincent, « Un terreau exceptionnel de pensée urbaine », in : Urbanisme, n°430, mars-avril 2023, pp.71-72.

2. FOUCHIER, Vincent, « Les densités de la ville nouvelle d’Evry : du projet au concret », Paris : Economica-Anthropos (coll. Villes), 2000, 320 p.

3. FOUCHIER, Vincent, et LAROCHE, Nadine, « Les villes nouvelles moins attractives », in : I.N.S.E.E. « Ile-de-France à la page », n°181, avril 2000, 6p.

4. FOUCHIER, Vincent, « Les villes nouvelles franciliennes et le polycentrisme. Un bilan chiffré », in : Association Française des Villes Nouvelles, « Les villes nouvelles et la politique de la ville », janvier 2000, pp.89-103.

5. FOUCHIER, Vincent, et PAQUOT, Thierry, (sous la dir.) « Dossier : Villes “Nouvelles” », in : Urbanisme, n°301, juillet 1998, pp.44-93.