Gouvernance mondiale : quel pilotage de l’urbain à Quito+10 ?

Dix ans après, le logement comme laboratoire d’une recomposition sectorielle

Par Simon Deprez, Expert Détaché, Bureau de la Directrice Exécutive, ONU-Habitat 

Le cadre réaffirmé : la question du pilotage demeure

Les 16 et 17 juillet 2026, l’Assemblée générale des Nations Unies a tenu la revue à mi-parcours du Nouvel Agenda urbain. Le 16 juillet, elle a adopté une déclaration politique (A/RES/80/291) qui réaffirme l'engagement pris à Quito dix ans plus tôt et place explicitement le logement au cœur des priorités de la décennie à venir [1]. Convoquée dans le prolongement de la résolution 79/214 de décembre 2024, cette revue ne redéfinit pas le cadre : elle le reconduit, en précise les priorités et appelle à en accélérer la mise en œuvre jusqu’en 2036.

Cette réaffirmation intervient pourtant dans un contexte multilatéral particulièrement contraint pour les Nations Unies : crise de liquidité, recul des financements volontaires, réformes budgétaires et institutionnelles, contestation croissante des instances internationales. Dans ce contexte, le choix d’une large majorité d’États de réinvestir politiquement l’agenda urbain est significatif. Encore faut-il regarder où se situe cet investissement et ce qu’il change concrètement.

La question posée se lit moins dans les déclarations que dans les dispositifs : qui produit quoi, pour qui, selon quel calendrier, avec quels relais et quels engagements au niveau national ? Dans le système des Nations Unies, cette mise en œuvre repose notamment sur ONU-Habitat, chargé d’accompagner le Nouvel Agenda urbain et d’en animer les principaux dispositifs institutionnels. À cette aune, la décennie écoulée fait apparaître un double mouvement. Le cadre général issu de Quito demeure indispensable comme référence commune, mais il a montré ses limites comme instrument de pilotage. En parallèle émergent, à l’intérieur de ce cadre, des dispositifs sectoriels plus resserrés, associant production de connaissances, dialogue intergouvernemental et traduction nationale. Le logement en constitue aujourd’hui l’un des terrains les plus avancés.

L’enjeu n’a rien d’abstrait. Selon le World Cities Report 2026, jusqu’à 3,4 milliards de personnes n’ont aujourd’hui pas accès à un logement abordable, soit plus de 40 % de la population mondiale [2]. Cette estimation recouvre plusieurs formes de privation : inhabitabilité, informalité — plus d'un milliard de personnes vivent en quartiers informels —, sans-abrisme et inabordabilité. Et la crise est globale : le ratio mondial entre prix des logements et revenus est passé de 9,3 à 11,2 entre 2010 et 2023 ; 44 % des ménages locataires consacrent plus de 30 % de leurs revenus au loyer ; et, dans l’Union européenne, les prix des logements ont progressé de 60 % et les loyers de 29 % depuis 2010 [3].

Peu d’objets urbains parlent aussi directement aux citoyens et aux responsables politiques : chacun fait l'expérience du logement, et son coût comme sa disponibilité en font un sujet immédiatement sensible, à la croisée des préoccupations individuelles et des choix collectifs. Il est désormais largement admis qu’il constitue aussi un point d’entrée vers de nombreux autres objectifs de développement durable : santé (ODD 3), éducation (ODD 4), emploi (ODD 8), climat (ODD 13), égalité (ODD 5 et 10). Selon une modélisation de Habitat for Humanity et de l’IIED, améliorer l’accès à un logement adéquat dans les quartiers informels pourrait, dans certains pays et scénarios, accroître jusqu’à 28 % la durée de scolarisation attendue et ajouter en moyenne jusqu’à 2,4 années d’espérance de vie [4]. Le logement offre ainsi un point d’observation privilégié de cette recomposition — et de son angle mort : les moyens de mise en œuvre.

Quito : un agenda d’influence plus que de pilotage

Le pari de Quito était holistique, et il fallait qu’il le fût : la ville est un système, et l’on ne traite pas la mobilité, le foncier ou le climat sans la forme urbaine. Mais cette approche intégrée, nécessaire sur le fond, s’est révélée difficile à traduire en instrument de pilotage. À vouloir tout couvrir, l’agenda peine à hiérarchiser ; et à s’adresser à tous, il dilue les responsabilités.

La structure chargée de le porter repose ainsi d’abord sur l’influence. Le Nouvel Agenda urbain est volontaire et non contraignant : il ne dispose ni de mécanisme de sanction ni d’incitation propre. ONU-Habitat combine fonctions normatives, capacité de mobilisation et assistance technique, mais ne dispose pas de pouvoir contraignant sur sa mise en œuvre par les États. Les Forums urbains mondiaux favorisent la constitution de réseau, de la visibilité et influencent l’agenda global, mais demeurent des forums techniques non législatifs, et non des enceintes de décision.

C’est dans la mise en œuvre du Nouvel Agenda urbain que ces limites se mesurent. Le rapportage reste inégal et dépend largement des capacités et de l’engagement des États ; 69 rapports nationaux ont ainsi alimenté la revue à mi-parcours de 2026. L’ODD 11 fournit un cadre de mesure plus structuré, sans pour autant constituer un système intégré de suivi des conditions de logement à l’échelle mondiale. Son indicateur sur le logement, 11.1.1, en illustre les limites : les cinq privations qu'il retient — eau, assainissement, surpeuplement, durabilité du bâti, sécurité d'occupation — ne mesurent pas l'accessibilité financière, pourtant inscrite dans la cible 11.1 [5].

À l’échelle nationale, le logement reste en outre souvent éclaté entre ministères, agences et niveaux de gouvernement. Enfin, l’agenda du logement doit composer avec d’autres agendas disposant de cadres institutionnels et financiers plus structurés, au premier rang desquels le climat.

Le logement n’était pas absent du cadre de Quito : il y occupait une place explicite. Mais il restait inscrit dans un agenda très large, sans dispositif intergouvernemental propre pour organiser dans la durée la production de connaissances, le dialogue entre États et les relais nationaux. Le constat est donc moins celui d’un déficit de reconnaissance que de pilotage. C’est précisément sur ce terrain que la décennie post-Quito a vu émerger une innovation institutionnelle significative.

La recomposition de l’agenda urbain par le logement

En juin 2023, la deuxième Assemblée d’ONU-Habitat adoptait la résolution 2/7 sur le logement convenable pour tous [6]. Elle crée un groupe de travail intergouvernemental à composition non limitée — l’OEWG-H selon son acronyme anglais — spécifiquement chargé d’examiner et de formuler des recommandations sur les politiques permettant d’accélérer les progrès vers un logement convenable pour tous.

La nouveauté tient moins au principe d’un dialogue intergouvernemental qu’à sa mécanique. Des coprésidences tournantes assurent une représentation régionale ; des groupes d’experts alimentent les travaux techniques ; des réunions intersessionnelles permettent aux États membres d’examiner et d’enrichir les propositions ; des sessions formelles organisent la discussion intergouvernementale. S’y ajoutent des points focaux nationaux nommément désignés et un cycle de travail structuré jusqu’en 2029 par une feuille de route adoptée en 2025 [7]. Le chaînage est explicite : expertise, discussion intergouvernementale, interlocuteurs nationaux, produits attendus.

Les chantiers avancent selon ce rythme. Le financement du logement, la sécurité d’occupation, les quartiers informels et le logement social ont fait l’objet de recommandations examinées en 2025. La durabilité et la résilience, les politiques de logement intégrées, les définitions du sans-abrisme et des quartiers informels, le cadre mondial de suivi du logement et les outils fonciers alimentent le cycle 2026, qui culminera à la troisième session du groupe, à Nairobi, les 26 et 27 novembre.

Un indicateur simple de l’appropriation du processus est la progression des désignations nationales : début septembre 2026, 80 États membres avaient nommé des points focaux, et la réunion intersessionnelle du 3 septembre a réuni environ 220 participants [8]. Au-delà des chiffres, la dynamique importe : les administrations identifient des interlocuteurs et s’organisent autour du processus. C’est précisément l’un des maillons que le cadre général peinait à institutionnaliser pour relier une discussion internationale à une chaîne institutionnelle nationale. La déclaration politique de juillet 2026 en prend acte et inscrit le groupe de travail parmi ses priorités d’action [1].

La résolution 2/7 comporte un second pilier de connaissance : la Housing Knowledge Platform, destinée à rassembler données, politiques, pratiques, études de cas et outils relatifs au logement convenable, et à rapprocher ainsi la discussion intergouvernementale des instruments nécessaires à sa traduction en politiques publiques.

La recomposition opère aussi en interne. Le plan stratégique 2026–2029 replace le logement au centre du travail d’ONU-Habitat, en faisant de l’accès au logement convenable, au foncier et aux services de base pour tous son principal point d’entrée stratégique [9]. L’organisation consolide parallèlement ses plateformes de connaissances, ses programmes pays et ses instruments d’assistance technique autour de cette priorité. La boucle entre travail normatif et mise en œuvre peut ainsi se raccourcir : des recommandations, des interlocuteurs nationaux, puis des connaissances et des dispositifs d’appui pour les traduire en politiques et en programmes.

Le treizième Forum Urbain Mondial, réuni à Bakou en mai 2026 sur le thème « Loger le monde », a confirmé ce recentrage. Le plus grand Forum de son histoire — quelque 58 000 participants de 176 pays — s’est conclu par l’Appel à l’action de Bakou : quinze lignes d’action, issues des parties prenantes, parmi lesquelles figurent le financement du logement, la gouvernance multiniveaux et la résilience climatique [10].

Le mouvement dépasse ONU-Habitat. L’Union européenne compte, pour la première fois, un commissaire dont le portefeuille inclut explicitement le logement ; elle a présenté en décembre 2025 son premier plan européen pour le logement abordable et, en septembre 2026, un Affordable Housing Act combinant une proposition de règlement et une recommandation pour renforcer la capacité d’action publique dans les zones en tension [11]. Le logement gagne également en visibilité dans les agendas du climat et du développement social. À la COP30 de Belém, les liens entre logement, adaptation, résilience et justice climatique ont été davantage mis en avant [12]. La Déclaration politique de Doha, adoptée en novembre 2025 lors du deuxième Sommet mondial pour le développement social, inscrit quant à elle explicitement l’accès à un logement adéquat, sûr, accessible et abordable parmi les conditions du développement social, et appelle à des politiques de logement répondant notamment aux besoins des populations les plus vulnérables [23].

Le signal est institutionnel autant que politique : le logement réapparaît dans des mandats, des programmes de travail et des arbitrages publics. Reste à transformer cette reconnaissance institutionnelle en capacité d’action.

La tension : la reconnaissance sans les moyens

Cette recomposition a en effet un angle mort. Dix ans après Quito, la reconnaissance politique du logement ne s’est pas encore traduite par un effort financier à la hauteur — ni dans l’aide au développement, ni dans les budgets publics de nombreux pays, ni dans les systèmes de financement accessibles aux ménages les plus modestes.

Les données disponibles sur l’aide illustrent ce décalage. Entre 2019 et 2023, les acteurs multilatéraux et bilatéraux ont alloué environ 54 milliards de dollars à des interventions liées au logement, prêts des banques de développement compris. Si l’on resserre toutefois le périmètre sur les catégories de l’APD spécifiquement consacrées aux politiques du logement et au logement à bas coût, les décaissements n’atteignaient que 84 millions de dollars en 2023, soit moins de 0,05 % de l’APD totale [13].

Les flux recensés sont en outre très concentrés. Les institutions multilatérales apportent onze fois plus que les acteurs bilatéraux, et quatre banques — la Banque européenne d’investissement, la Banque mondiale, la Banque interaméricaine de développement et la Banque asiatique de développement — représentent plus de 90 % des financements multilatéraux recensés. La BEI, à elle seule, en apporte plus du tiers, presque exclusivement en Europe. Côté bilatéral, les fonds des États du Golfe dominent ; l’AFD vient en troisième position, avec 576 millions de dollars, dont plus des trois quarts consacrés au financement du logement. L’amélioration des quartiers est, elle, très largement portée par la BID, principalement en Amérique latine. Résultat : l’Europe reçoit 40 % des financements recensés, et le montant consacré au logement par habitant pauvre y est vingt-deux fois supérieur à celui observé en Afrique [14]. Dans un contexte de forte contraction de l’APD — −23,1 % en termes réels en 2025 [15] —, la concurrence avec des agendas mieux financés demeure forte.

Les budgets nationaux racontent une histoire comparable. Dans l’OCDE, l’investissement public consacré au développement du logement est passé de 0,17 % du PIB en 2001 à 0,06 % en 2018, après une chute de près de 90 % entre le pic de 2009 et 2016 ; la remontée observée depuis n’a pas ramené l’effort à son niveau d’avant-crise [16]. Alors que le logement regagne une visibilité politique, sa traduction budgétaire reste très inférieure aux besoins actuels.

Les systèmes de financement, enfin, excluent une grande partie des ménages, les jeunes et les populations aux revenus faibles ou irréguliers étant particulièrement exposés. Dans l’OCDE, près de la moitié des 15-29 ans vivent encore chez leurs parents et l’âge médian du primo-accédant atteint désormais 40 ans aux États-Unis [17]. Là où la demande croît le plus vite, l’exclusion peut être plus radicale encore. En Afrique subsaharienne, l’accès à un prêt hypothécaire demeurait limité, en 2023, à 8,9 % de la population ; l’encours hypothécaire ne représente que quelques points de PIB dans de nombreux marchés africains, contre plus de 40 % dans l’Union européenne et près de 80 % aux États-Unis [18]. Le crédit immobilier, central dans les marchés matures, ne peut donc constituer à lui seul une réponse pour des ménages aux revenus faibles, irréguliers ou informels.

Face à cet écart, le problème n’est pas l’absence d’instruments mais leur portée, leur ciblage et leur articulation. Les partenariats public-privé peuvent mobiliser du capital, mais peinent à atteindre les segments les plus abordables [19]. Le microfinancement du logement est utile pour l’amélioration incrémentale de l’existant, beaucoup moins pour l’accès à un logement neuf. Le crédit hypothécaire demeure hors de portée d’une majorité de ménages dans de nombreux pays. Le logement social et public reste donc un outil essentiel, à condition de disposer de financements durables, d’opérateurs solides et de cadres fonciers adaptés. La mobilisation des ressources domestiques — fiscalité foncière et immobilière, captation de la valeur, budgets publics — fait également partie de la réponse [20].

Aucun de ces instruments, pris isolément, ne produira l’échelle nécessaire. Sans cette mise à l’échelle et sans diversification des modèles de tenure et de financement, la conséquence est déjà visible : les quartiers informels continuent de croître, notamment dans les régions connaissant l’urbanisation la plus rapide. Le nombre de personnes qui y vivent est passé de 895 millions en 2000 à 1,13 milliard en 2024 et pourrait atteindre 3 milliards en 2050 si les tendances actuelles se poursuivent [21].

Cette progression est d’autant plus critique que les quartiers informels concentrent de fortes vulnérabilités climatiques. Or le financement climatique reproduit le même décalage : entre 2003 et 2023, à peine 3,5 % des financements approuvés par 22 grands fonds climatiques mondiaux ont ciblé les populations urbaines pauvres [22]. Le déficit est donc triple : le logement reste marginal dans les mécanismes de financement ; les instruments disponibles sont insuffisamment adaptés à l’échelle des besoins et aux profils de revenus concernés ; et les habitants des quartiers informels, pourtant parmi les plus exposés, restent largement exclus.

Le paradoxe ramène ainsi à la question du pilotage. Le logement constitue un point d’entrée particulièrement puissant dans le Nouvel Agenda urbain : il conditionne l’accès effectif à la santé, à l’éducation ou à l’emploi, s’articule directement avec l’adaptation et la résilience climatiques et constitue un enjeu central dans les contextes de reconstruction après conflit. Si la gouvernance urbaine se recompose par le logement, la prochaine étape est donc d’en tirer les conséquences financières. Il ne s’agit pas de financer le logement comme une fin sectorielle isolée, mais comme une composante structurante du développement urbain — et, plus largement, du développement. La dynamique normative est engagée ; les écarts à combler portent désormais sur les volumes de financement, l’ingénierie financière, les capacités institutionnelles et les savoir-faire nécessaires pour adapter les solutions pays par pays.

Post-2030 : inscrire la recomposition dans la durée

Les échéances qui viennent diront si cette recomposition produit des effets durables. La troisième session du groupe de travail, à Nairobi les 26 et 27 novembre, constitue un nouveau point d’étape : les travaux sur les politiques de logement intégrées, ainsi que sur la durabilité et la résilience du logement, doivent y alimenter le corpus de recommandations progressivement constitué en vue de 2029 [7].

Une autre échéance se dessine avec les premières discussions sur l'après-2030, et un effet plus discret des travaux en cours mérite d'être souligné : s’accorder sur une définition, c’est déterminer ce qui devient visible dans les statistiques publiques. Les travaux sur les définitions du sans-abrisme et des quartiers informels ne sont donc pas de simples exercices sémantiques. Ils pourraient nourrir les futurs cadres de mesure et, avec eux, la manière dont les besoins sont comparés, priorisés et financés. Encore faut-il que ces cadres trouvent leurs relais opérationnels.

L’assistance technique cherche elle aussi de nouveaux relais. Dans le prolongement des partenariats conclus en 2025 entre ONU-Habitat, la France et les villes de Paris et Nairobi, un Global Housing Hub est en cours de développement pour connecter collectivités, expertise et praticiens et favoriser le partage de solutions en matière de logement. L’agenda normatif cherche ainsi ses courroies de transmission opérationnelles, sans attendre l’achèvement du cycle intergouvernemental de l’OEWG-H.

Alors, affaiblissement ou recomposition ? Les deux, mais à des niveaux différents. Le cadre de Quito conserve sa fonction de référence globale ; sa force réside dans l’influence qu’il exerce, davantage que dans un pilotage qu’il n’a jamais eu les moyens d’assurer directement. La spécialisation sectorielle offre une voie possible, et le logement en fournit aujourd’hui un cas particulièrement avancé. La cohérence ne se reconstruira pas uniquement par le haut : elle peut aussi émerger d’un secteur qui, parce qu’il touche au foncier, au financement, aux services, au climat et à la protection sociale, oblige à articuler les politiques.

Les forums internationaux restent essentiels pour fixer l’agenda, construire des coalitions et partager les solutions. Mais la preuve de cette recomposition se jouera ensuite dans les cadres politiques du logement, les lois de finances, les organigrammes ministériels, les systèmes statistiques et les capacités d’exécution nationales. C’est précisément là que les praticiens du développement urbain disposent d’une prise concrète. La préparation de l’après-2030 dira si cette recomposition parvient à s’inscrire durablement dans les cadres de l’action publique.

Les opinions exprimées n’engagent que leur auteur.

Notes et sources

[1] Assemblée générale des Nations Unies, Political Declaration to Renew Commitment and Accelerate the Implementation of the New Urban Agenda.

[2] ONU-Habitat, World Cities Report 2026: The Global Housing Crisis — Pathways to Action, Nairobi, 2026.

[3] ONU-Habitat, World Cities Report 2026; Union européenne : Eurostat, « Ongoing rise: house prices and rents climb further », 3 octobre 2025.

[4] Habitat for Humanity et International Institute for Environment and Development, Improving Housing in Informal Settlements: Assessing the Impacts in Human Development, 2023.

[5] Nations Unies, Metadata for Sustainable Development Goal indicator 11.1.1; Christine Auclair, « Post-2030 : un ODD logement pour reconstruire l’équité urbaine », Bulletin Villes en Développement n°118, « Le logement en question », AdP – Villes en Développement, 2025, p. 60-64.

[6] Assemblée d’ONU-Habitat, résolution 2/7, Adequate housing for all, HSP/HA.2/Res.7, deuxième session, Nairobi, juin 2023.

[7] ONU-Habitat, Proposed roadmap of the OEWG-H for the period 2025 to 2029, HSP/OEWG-H.2025/4.

[8] ONU-Habitat, OEWG-H Nominated National Focal Points — Countries and Nominating Institution.

[9] ONU-Habitat, Strategic Plan 2026–2029, 2026, par. 27–28.

[10] ONU-Habitat, « Baku Call to Action urges renewed commitment on the global housing crisis », 22 mai 2026.

[11] Commission européenne, European Affordable Housing Plan, 16 décembre 2025 ; Commission européenne, Affordable Housing Act – A new EU framework to support action where housing is under pressure, 9 septembre 2026.

[12] Hub for Housing Justice, Housing Justice at COP30: Civil society voices in the climate space, Londres, juillet 2026 ; IIED, Housing justice and climate change in cities, novembre 2025.

[13] ONU-Habitat, Proposed recommendations on housing finance, HSP/OEWG-H.2025/INF/2, 2025, par. 25.

[14] ONU-Habitat, Survey of existing multilateral and bilateral support for the development and implementation of effective housing policies, programmes and projects, HSP/OEWG-H.2024/INF/5.

[15] OCDE-CAD.

[16] OCDE, Brick by Brick: Building Better Housing Policies, 2021 ; OCDE, Restoring Public Finances 2026.

[17] OCDE, Affordable Housing Database, indicateur HM1.4 « Living arrangements by age groups », 2025 ; OCDE, « Affordable housing », 2025 (sans-abrisme) ; OCDE, No Home for the Young?, 2021 ; National Association of Realtors, Profile of Home Buyers and Sellers, 2025.

[18] ONU-Habitat, World Cities Report 2026; HSP/OEWG-H.2025/INF/2, par. 28.

[19] Banque mondiale / Global Platform for Sustainable Cities, Public-Private Partnerships for Investment and Delivery of Affordable Housing in Emerging Market Economies, Washington, International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2020

[20] ONU-Habitat, Recommandations proposées sur le financement du logement, HSP/OEWG-H.2025/INF/2, notamment par. 164–167 ; ONU-Habitat, Revised proposed recommendations, HSP/OEWG-H.2025/6.

[21] ONU-Habitat, World Cities Report 2026 (895 millions en 2000, 1,13 milliard en 2024) ; projection 2050 : HSP/OEWG-H.2025/INF/2, par. 26.

[22] Cities Alliance, Climate Finance for the Urban Poor: A Review of Global Climate Funds, 2024.

[23] Assemblée générale des Nations Unies, résolution A/RES/80/5 du 4 novembre 2025, Doha Political Declaration of the “World Social Summit” under the title “the Second World Summit for Social Development”.