Financer les villes après Quito : quels progrès, quels défis ?
Par Xavier Crépin Architecte-urbaniste, référent de l’École urbaine « Villes et environnement urbain » et co-responsable du Master ISUR-VED, Sciences Po Rennes ; membre fondateur d’AdP – Villes en Développement
Financer les villes, et en particulier les villes africaines, est depuis sa création l’une des questions clés abordées par l’association AdP – Villes en Développement. Mais les résultats restent très en deçà des besoins, même si des progrès ont été constatés, en particulier depuis la conférence de Quito.
Le financement des collectivités territoriales demeure, sauf exception, le nœud du problème. Comme le recommande CGLUA, la finance climat devrait désormais bénéficier directement aux collectivités territoriales et constituer ainsi un levier de renforcement des finances locales, plutôt que de financer des projets au cas par cas.
Cependant, c’est la production de la ville elle-même par les citadins qui constitue l’essentiel du moteur du développement urbain et dont il convient d’appuyer la capacité technique et financière.
Peut-on financer l’urbanisation dans un monde en transition urbaine accélérée ?
La première question qui se pose est : « Peut-on financer l’urbanisation dans le monde en période de peuplement rapide et de transition urbaine accélérée et, si oui, comment ? »
Jean-Marie Cour y a consacré une part majeure de son activité. Partant de l’évaluation du produit local brut (PLB) dans les villes africaines, il estime entre 2 et 3 % le besoin de financement public pour assurer l’investissement et l’entretien des équipements et infrastructures nécessaires à leur fonctionnement. Or, en moyenne, la mobilisation des ressources locales est de l’ordre de 0,5 %, constituant un gap qui doit être comblé.
Michel Arnaud formule quelques propositions pour assurer ce différentiel, notamment la captation d’une part de la plus-value réalisée lorsque, pour les extensions urbaines, des terres agricoles sont transformées en terrains à urbaniser, cette transformation juridique se traduisant par une multiplication de la valeur du terrain.
Ainsi, pour financer ce que Jean-Marie Cour nomme les « investissements de peuplement », la production de la ville elle-même est en mesure de dégager les ressources nécessaires. Ces mécanismes ont permis de financer le développement des villes africaines mais, au-delà, servent de modèle dans de nombreuses villes dans le monde, où la puissance publique maîtrise ou régule la captation de la rente foncière. Dans ce dernier cas, ces financements sont allés également à la production en masse de logements abordables pour les classes populaires, comme cela s’est produit en Chine.
Pour des villes à croissance rapide, cela fonctionne donc. Pour les villes existantes ou à faible croissance, voire en régression démographique, d’autres ressources doivent être mobilisées pour leur entretien et leur renouvellement, notamment par le biais de la taxation. C’est ainsi que, dans les années 1990, pour les villes les plus démunies, a été mis au point un système de collecte de taxe basé sur l’identification de la propriété foncière dans un espace non cadastré : le registre foncier urbain.
Toutefois, si des mécanismes de financement identifiés au siècle dernier existent bien, Thierry Paulais montre que l’urbanisation africaine, la plus rapide au monde sur le continent le plus démuni en ressources financières, nécessite un changement d’échelle.
Outre la fiscalité locale évoquée plus haut, il considère que la question n’est pas uniquement celle de l’insuffisance des ressources, mais qu’elle interroge le système même de financement de l’investissement local.
Il ouvre plusieurs pistes : les transferts de l’État, et surtout leur régularité et leur prévisibilité ; l’amélioration de la gestion financière par les collectivités locales, gage de leur crédibilité ; le recours à l’emprunt et donc l’accès des collectivités locales au marché des capitaux ; la mise en place de fonds dédiés au financement des investissements dans les villes ; sans omettre les ressources dégagées de la mise en valeur du foncier.
En cela, il entend créer les conditions favorables pour des transferts de capitaux portés par les institutions financières internationales et des investisseurs privés étrangers.
Après la crise des « subprimes » de 2007-2009, cette financiarisation de l’investissement dans les villes en devenir s’est généralisée et a produit des réalisations s’adressant aux couches solvables de la population ou aux acquéreurs étrangers, laissant de côté les investissements de peuplement identifiés précédemment.
Le constat est donc simple : les principales villes dans le monde attirent des capitaux importants, mais ceux-ci sont orientés davantage vers la rentabilité financière que vers la satisfaction des besoins essentiels des populations urbaines.
Cette contradiction, qui touche également de plus en plus les pays les plus avancés, se traduit par une pénurie de logements abordables pour une part croissante de la population déjà urbaine, y compris en Europe et aux États-Unis.
Quito 2016 : quelle politique publique pour financer les villes ?
Une deuxième question émerge alors : « S’il existe un décalage dans la capacité ou l’allocation des ressources nécessaires au financement des villes, quelle politique publique adopter pour pallier cette situation ? »
En adoptant le Nouvel Agenda urbain en 2016, la conférence Habitat III de Quito a bien diagnostiqué cette situation et affiché l’ambition de faire des villes dans le monde des leviers du développement durable.
L’idée centrale retenue dans cet agenda est que la ville doit être financée à la hauteur de ses besoins. Si cela a un coût, la ville constitue également un investissement pour l’avenir et le développement, la ville elle-même produisant de la valeur économique. Ainsi, l’investissement réalisé dans les villes est capable de libérer des ressources locales.
Outre les ressources identifiées dans la période précédente, le Nouvel Agenda urbain mentionne les partenariats public-privé ainsi que la gestion des actifs, des dépenses et des investissements municipaux.
Toutefois, le cumul de toutes ces ressources reste globalement largement insuffisant pour répondre au besoin annuel d’investissement, estimé entre 4 500 et 5 400 milliards de dollars par an jusqu’en 2030, les montants annuels mobilisés étant de l’ordre de 800 milliards.
Par ailleurs, pour les ressources financières disponibles, une autre question demeure : comment les faire parvenir jusqu’à l’échelon des villes et transformer les projets urbains en projets bancables?
La question peut donc être reformulée ainsi : « Les préconisations adoptées à Quito dans le cadre du Nouvel Agenda urbain se sont-elles traduites par des progrès dans le financement des villes ? »
Dix ans après Quito : Kigali et Lagos, deux trajectoires africaines
Pour mesurer ces évolutions, les séries de données financières fiables sur les villes en dehors des pays avancés sont peu fréquentes et souvent lacunaires.
Bien qu’il soit difficile d’établir des données fiables sur l’évolution des ressources des villes, il est intéressant d’examiner quelques exemples qui, comme Kigali et Lagos, montrent de réelles avancées sur les dix dernières années.
Kigali
Exercice | Recettes propres | Transferts | Emprunts | Budget total | Dépenses courantes | Investissement développement | Pop | Recettes propres / hab. | Autonomie financière* |
2016/17 | 12,5 | 3,6 | 2,00 | 22,2 | 7,22 | ≈14,95 | ≈1,15 M | ≈10 900 RWF | 56,4 % |
2024/25 | 54,5 | 21,9 | — | 263,6 | 48,9* | ≈ 1,9 M | ≈28 700 RWF | — |
En milliards de francs rwandais 1.000.000 FRW= 580 Euros
*En 2020-21
Le rapport annuel 2024/25 de Kigali constitue la meilleure source récente. La ville indique 54,5 milliards RWF de recettes propres, soit 91 % de son objectif de 60 milliards. Les recettes propres ont ainsi été multipliées par 4,4, passant de 12,49 milliards RWF en 2016/17 à 54,5 milliards RWF en 2024/25.
Ces recettes propres représentent 20 % du budget global, le solde étant constitué de dons et d’emprunts qui constituent les ressources principales de la ville.
Même avec 54,5 milliards RWF de recettes propres, Kigali doit donc mobiliser des transferts publics, des financements concessionnels, des partenaires du développement et des capitaux privés pour financer son programme urbain. L’écart entre ressources locales et besoins d’investissement urbain demeure considérable.
La stratégie de développement 2024-2029 confirme que Kigali cherche à financer son développement par une combinaison de recettes propres, transferts gouvernementaux, prêts et partenaires du développement ; le besoin global d’investissement pour cette période est évalué à 1 724 milliards RWF.
Lagos
Année | Recettes propres / IGR | Transferts FAAC | Emprunts | Budget / recettes totales | Observation |
2016 | ₦ 300 md | ₦ 170 md | Important | — | Base de départ |
2024 | ₦ 1 164,6 md prévision | ₦ 596,6 md | ₦ 387,1 md | ₦ 2 243,0 md | Forte hausse de l’IGR |
En milliards de Naira 1.000.000 Nairas = 650 Euros
Lagos constitue une exception africaine : contrairement à la plupart des municipalités africaines, le gouvernement de l’État dispose d’une capacité fiscale considérable, notamment grâce à l’impôt sur le revenu des personnes physiques, et peut accéder au marché obligataire. Lagos envisage d’ailleurs une émission d’obligations vertes.
Les progrès réalisés entre 2016 et 2025 sont le résultat de plusieurs facteurs : élargissement considérable de la base fiscale ; numérisation de la collecte ; importance croissante de la fiscalité foncière et immobilière ; mobilisation des recettes propres par l’État de Lagos ; recours régulier au marché obligataire pour financer les infrastructures ; maintien d’une capacité importante à mobiliser les transferts fédéraux.
Lagos a également développé un accès relativement sophistiqué au financement de marché : son troisième programme obligataire, enregistré en 2016 pour 500 milliards de nairas, a donné lieu à plusieurs émissions, dont 100 milliards en 2020 et 137,3 milliards en 2021.
Lagos constitue donc un excellent cas africain pour montrer le passage d’une dépendance relativement forte aux transferts vers une combinaison de fiscalité propre, transferts, dette, mobilisation foncière et financement des infrastructures.
De l’agenda urbain à la finance climat
Une nouvelle interrogation émerge de ce constat : « Les partenaires du développement ont-ils un effet sur l’évolution des questions de fiscalité locale, d’accès au crédit et de financement climatique ? »
Pour une majorité de partenaires internationaux, il ne s’agit plus seulement de financer la ville durable, mais de faire de l’investissement urbain le principal vecteur du financement climatique. Il s’agit désormais de financer la transition climatique des villes.
Dans l’introduction du Rapport mondial sur les villes, les liens entre l’agenda climat et l’agenda urbain sont clairement établis : il s’agit des deux faces d’une même pièce.
Concevoir, gérer et prévoir le renouvellement urbain à l’aune d’une approche climat modifie complètement la conception même de ce que représente l’investissement de peuplement.
Réemploi, matériaux locaux, économie circulaire et, d’une manière plus générale, investissements pour l’adaptation des villes et l’atténuation de leur impact sur le dérèglement climatique sont au cœur des nouvelles initiatives.
C’est donc vers la finance climat que s’oriente désormais la recherche des ressources additionnelles nécessaires pour couvrir les besoins d’investissement des villes.
La prise en compte de la contrainte climatique change la méthode de production de la ville dans la mesure où elle privilégie la sobriété dans les modes de construction et la prise en compte du cycle global de vie d’un programme.
Cependant, si théoriquement cette démarche nouvelle devrait être plus économe, cela reste à démontrer sur un nombre suffisant de réalisations et suppose également que les filières de production s’adaptent à cette nouvelle approche.
Donner aux villes la capacité de financer leur développement
Le problème n’est pas uniquement le volume de l’aide internationale, mais la capacité des villes à transformer leurs ressources locales et les transferts publics en capacité d’investissement et en effet de levier financier.
Cette approche rejoint les constats plus récents de l’OCDE : les gouvernements infranationaux manquent encore fortement de ressources pour atteindre les ODD, tandis que le déficit annuel de financement climatique des villes des économies émergentes est estimé à environ 350 milliards USD.
L’OCDE considère l’urbanisation africaine comme une transformation démographique et spatiale sans précédent, mais aussi comme une occasion historique de développement.
D’ici 2050, les villes africaines devraient accueillir environ 700 millions de nouveaux habitants, portant la population urbaine à environ 1,4 milliard. Le taux d’urbanisation atteindrait 64 %, et environ 80 % de la croissance démographique africaine serait absorbée par les espaces urbains.
Le problème central n’est donc plus de savoir si l’Afrique va s’urbaniser, mais comment elle va gérer cette urbanisation.
L’urbanisation africaine est une opportunité historique, mais elle ne deviendra un moteur de développement que si les villes acquièrent les capacités de planification, de gouvernance et de financement nécessaires pour accompagner leur expansion.
L’Afrique s’urbanise rapidement alors que ses capacités institutionnelles et financières restent insuffisantes pour planifier et financer cette transformation. L’enjeu n’est donc pas seulement de construire davantage d’infrastructures. Il faut simultanément planifier, gouverner, financer, construire et entretenir.
Après 2030 : financer aussi ceux qui produisent la ville
En résumé, si l’on veut un jour combler le décalage entre les ressources nécessaires et les ressources mobilisées pour les villes, il faut poursuivre le plaidoyer afin que les villes en devenir, essentiellement produites par les habitants eux-mêmes, soient de plus en plus prises en compte dans l’agenda du développement international et bénéficient de mécanismes de financement puissants.
Le financement des habitants eux-mêmes devrait donc être au cœur des objectifs de développement pour les années à venir et devenir un objectif de développement durable autonome.
Le système de refinancement hypothécaire mis en place par Shelter Afrique Development Bank avec la Banque africaine de développement et Africa-Re constitue une bonne illustration de cette approche. La généralisation de fonds dédiés, alimentés par l’épargne des acteurs économiques et des habitants eux-mêmes, constitue une voie de progrès pour la prochaine période.
Il reprend l’idée initiale de Jean-Marie Cour d’« investissement de peuplement », où c’est le développement même de la ville – et non le développement économique qu’elle engendre – qui est le moteur de la croissance des villes elles-mêmes et de leur financement.
Le schéma [généré par IA] met en évidence le rôle des institutions financières locales et des professionnels de l’immobilier dans les mécanismes de financement de la production urbaine.
Pour renforcer les compétences de ces acteurs clés, plusieurs programmes de formation portés par l’UEMOA, avec le soutien de la Banque mondiale, et par CAHF, avec le soutien de l’AFD, se sont attachés à former ces acteurs à la mise en place de mécanismes de financement performants. Leur développement est une condition nécessaire pour assurer une professionnalisation des métiers de la production de la ville.
En somme, c’est en s’appuyant sur la dynamique de peuplement des villes – en particulier la production par les habitants eux-mêmes de leur logement –, sur des professionnels bien formés, en captant la rente foncière pour réaliser les investissements de peuplement et en utilisant les ressources internationales et la fiscalité locale comme support et effet de levier de cette dynamique, que la ville africaine pourra, dans la prochaine période, produire un urbanisme transitoire et incrémental offrant un cadre de vie minimal.
Cela permettra d’attendre un rattrapage qui viendra plus tard, lorsque la transition démographique et urbaine sera achevée et que le processus de développement propre à chacune des régions, en Afrique en particulier, aura été enclenché.
Pour aller plus loin
AdP – Villes en Développement (bulletins)
Le financement de l’urbanisation et de la décentralisation
Villes moyennes
Urbanisation et financiarisation
Vers un ODD logement post-2030
AFD
Thierry Paulais, Financer les villes d’Afrique : l’enjeu de l’investissement local
ONU-Habitat
Habitat III – Financing Sustainable Urban Development
World Cities Report
Unlocking the Potential of Cities – Financing Sustainable Urban Development
Finances locales
Ville de Kigali – Budget et publications
Lagos State – Budget 2024
Institutions internationales
OCDE – Africa’s Urbanisation Dynamics
Banque mondiale
Shelter Afrique Development Bank
Société financière internationale (SFI)
UEMOA
Centre for Affordable Housing Finance in Africa (CAHF)
Alliances internationales
Convention des maires pour l’Afrique subsaharienne
Cities Climate Finance Leadership Alliance
Convention mondiale des maires pour le climat et l’énergie
CGLUA et Banque africaine de développement
Prospective
Valérie Clerc, Laure Criqui et Guillaume Josse, Urbanisation autonome : pour une autre action urbaine sur les quartiers précaires
Commentaires