Du chemin vers Quito à la mise en œuvre du Nouvel Agenda Urbain : ambitions, réalités et impasses

Par Christine Auclair, Présidente, AdP Villes en Développement

Dix ans après son adoption à Quito, le Nouvel Agenda Urbain demeure une référence majeure pour penser la ville durable. Il articule une vision intégrée de l’urbanisation, étroitement liée aux Objectifs de développement durable. Mais entre l’ambition formulée en 2016 et la transformation effective des villes, l’écart reste considérable. Le rendez-vous de Quito+10 invite moins à remettre en cause les principes du Nouvel Agenda Urbain qu’à interroger les conditions politiques, institutionnelles et financières de leur mise en œuvre.

De Vancouver à Quito : la lente affirmation de la question urbaine

La conférence Habitat III de Quito s'inscrit dans une histoire longue, initiée quarante ans auparavant à Vancouver. Habitat I, en 1976, intervient dans un monde encore majoritairement rural, mais où la croissance rapide des villes du Sud commence à préoccuper la communauté internationale. Vingt ans plus tard, Habitat II, organisé à Istanbul en 1996, marque une nouvelle étape avec l'adoption du Programme pour l'Habitat (Habitat Agenda) et la reconnaissance du droit à un logement convenable comme composante essentielle du développement humain.

Lorsque commence la préparation d'Habitat III, le contexte a profondément changé. Le monde est désormais majoritairement urbain. Les métropoles sont à la fois des moteurs économiques, des lieux d'innovation et des espaces où se concentrent pauvreté, ségrégation, vulnérabilité climatique et déficit d'accès au logement et aux services. Dans ce contexte, le leadership d'ONU-Habitat, alors dirigé par Joan Clos, ancien maire de Barcelone, contribue à placer la question urbaine au cœur des enjeux du développement. Sa « 3-legs approach » repose sur trois dimensions complémentaires : la planification, la législation et le financement. La planification doit anticiper la croissance urbaine et limiter l'étalement ; la législation fournir le cadre institutionnel et réglementaire nécessaire à un développement cohérent et à la protection de l'intérêt général ; le financement permettre la réalisation des infrastructures, services et équipements.

Cette approche s'inscrit dans une vision plus large de la ville comme levier de prospérité, d'inclusion et de transformation. La densité, la proximité et les économies d'agglomération peuvent favoriser l'emploi, l'innovation et la productivité, à condition que la croissance urbaine soit maîtrisée. La lutte contre l'étalement devient centrale : en consommant du foncier, en allongeant les distances et en rendant les infrastructures plus coûteuses, la ville diffuse affaiblit son efficacité économique comme sa capacité à répondre au changement climatique.

La préparation d'Habitat III reflète cette vision. États, collectivités locales, organisations de la société civile, communautés de base et acteurs « grassroots », professionnels, chercheurs et réseaux internationaux participent à un large processus de consultations et de production de connaissances. Les communautés de base ne sont plus seulement considérées comme des bénéficiaires, mais comme des actrices de la production de la ville et de la définition des politiques qui les concernent.

Ce processus s'appuie notamment sur les Policy Units, l'Assemblée générale des partenaires (General Assembly of Partners), issue de la Campagne urbaine mondiale (World Urban Campaign), et les Urban Thinkers Campuses. Ces campus réunissent différents acteurs pour confronter les expériences, partager les bonnes pratiques et élaborer des positions de plaidoyer autour de « La ville qu'il nous faut » (The City We Need).

Cette architecture participative constitue l'une des spécificités d'Habitat III. Elle cherche à faire émerger une vision partagée de l'urbanisation et à associer les différents groupes d'acteurs à la construction de l'agenda international. Quito consacre ainsi l'entrée définitive de l'urbanisation

dans le débat mondial sur le développement.

2015-2016 : un moment exceptionnel d'alignement des agendas mondiaux

L'une des particularités d'Habitat III tient à son calendrier. Le Nouvel Agenda Urbain est adopté seulement un an après l'Agenda 2030 et les Objectifs de développement durable, et quelques mois après l'Accord de Paris.

Pour la première fois, la ville dispose parallèlement d'un objectif international spécifique : l'ODD 11, qui vise à « faire en sorte que les villes et les établissements humains soient ouverts à tous, sûrs, résilients et durables ». Ses cibles portent notamment sur le logement, les quartiers précaires, les transports, la planification participative, les risques de catastrophe et les espaces publics.

Mais l'apport de Quito est précisément de dépasser une lecture sectorielle de l'ODD 11. Le Nouvel Agenda Urbain affirme que l'urbanisation est un processus transversal : le logement est indissociable du foncier ; le foncier des infrastructures ; les infrastructures de la mobilité ; la mobilité de l'emploi ; l'organisation spatiale des villes de leur empreinte environnementale.

Le Nouvel Agenda Urbain peut ainsi être compris comme une traduction territoriale de l'Agenda 2030. Il ne crée pas de nouvelles cibles comparables aux ODD, mais propose des principes et des modalités d'action permettant de les territorialiser à travers la planification, la gouvernance et le financement. C'est l'un des héritages majeurs de Quito : avoir montré que les objectifs mondiaux de développement ne peuvent être atteints sans transformation des territoires où vit désormais la majorité de l'humanité.

L'ambition de Quito : changer de regard sur l'urbanisation

Adopté le 20 octobre 2016 à Quito puis entériné par l'Assemblée générale des Nations Unies le 23 décembre, le Nouvel Agenda Urbain propose une vision ambitieuse de villes inclusives, sûres, résilientes et durables.

Trois grands engagements la structurent : l'inclusion sociale et l'éradication de la pauvreté ; une prospérité urbaine durable et inclusive ; un développement urbain respectueux de l'environnement et résilient.

Mais derrière ces piliers apparaît surtout un changement de paradigme. Quito reconnaît l'importance de la forme urbaine, de la densité, de la mixité fonctionnelle, de l'espace public et de la planification. Le texte souligne le rôle des collectivités territoriales, la gouvernance multiniveaux et la participation des habitants. Il réaffirme le logement comme élément central des politiques urbaines intégrées et accorde une attention particulière aux quartiers informels, aux populations vulnérables et à la sécurité foncière. Il consacre également le principe selon lequel personne – et aucun territoire – ne doit être laissé de côté.

Cette vision reste remarquablement actuelle. Le problème des dix dernières années n'est donc pas principalement celui de la pertinence des principes de Quito, mais de leur traduction en transformations suffisamment rapides et massives.

Une partie de la richesse des débats préparatoires s'est par ailleurs perdue dans un texte final très fourni, dont les priorités et orientations opérationnelles ne sont pas toujours suffisamment ciblées. Un processus international peut produire une grande richesse d'idées et d'expériences sans que celles-ci trouvent nécessairement leur traduction dans un accord négocié entre États, puis dans les politiques publiques.

Dix ans après : des avancées réelles mais fragmentées

Le bilan de la décennie ne peut être réduit à un constat d'échec. Depuis 2016, de nombreux pays ont renforcé leurs politiques urbaines nationales et leurs systèmes de planification. Les collectivités territoriales occupent une place croissante dans les politiques climatiques et la mise en œuvre des ODD. Les revues locales volontaires ont contribué à territorialiser l'Agenda 2030 et les données urbaines se sont développées.

Des expériences concrètes illustrent cette évolution : la transformation de Medellín par une mobilité inclusive reliant les quartiers populaires aux pôles d'emploi et d'éducation ; l'amélioration progressive de quartiers informels à Bangkok, fondée sur la sécurisation foncière et l'implication des habitants ; les politiques de mobilité intégrée à Bogotá et Curitiba. Ces expériences restent localisées, mais montrent qu'une action coordonnée sur le logement, les transports, les espaces publics et les services peut produire des transformations tangibles.

L'idée de « localisation » des ODD s'est ainsi imposée : une grande partie des objectifs mondiaux ne peut être réalisée sans l'action des villes, des collectivités et des communautés.

Le bilan de mi-parcours du Nouvel Agenda Urbain, examiné par l'Assemblée générale les 16 et 17 juillet 2026, reconnaît ces avancées. Mais il conduit aussi à un constat préoccupant : la transformation urbaine progresse moins vite que l'urbanisation elle-même.

Très récemment, le World Cities Report 2026 d'ONU-Habitat affirmait que 3,4 milliards de personnes n’avaient pas accès à un logement abordable, soit plus de 40 % de la population mondiale. Le rapport confirme la croissance des quartiers informels et l'incapacité des marchés et des politiques publiques à produire une offre adaptée aux revenus et aux besoins.

Cette pression est renforcée par les déplacements forcés et le changement climatique. À la fin de 2024, plus de 120 millions de personnes étaient déplacées de force. Les populations urbaines sont parallèlement de plus en plus exposées aux inondations, vagues de chaleur et sécheresses.

Les investissements urbains restent eux aussi très inégalement répartis. Les grandes métropoles peuvent mobiliser des capitaux importants, tandis que les villes secondaires et les collectivités des pays à faible revenu dépendent souvent de transferts publics ou de financements internationaux ponctuels. C'est donc fréquemment là où la croissance urbaine est la plus rapide et les besoins les plus importants que les capacités d'investissement sont les plus faibles.

Les données varient selon les définitions et les sources, mais elles convergent sur un point : la population urbaine augmente plus rapidement que la capacité des institutions à produire des logements, services et infrastructures accessibles, résilients et durables.

Le logement, révélateur de l'écart entre ambition et réalité

Nulle part cet écart n'est plus visible que dans le logement. En 2015, l'ODD 11.1 fixait pour objectif d'assurer à tous, d'ici 2030, l'accès à un logement adéquat, sûr et abordable et d'améliorer les quartiers précaires.

Dix ans plus tard, la trajectoire mondiale reste très éloignée de cet objectif. Le rapport mondial 2026 sur l'ODD 11 estime que plus de trois milliards de personnes n'ont pas accès à un logement adéquat et que plus de 1,1 milliard vivent dans des bidonvilles ou établissements informels. Leur nombre aurait augmenté de plus de 120 millions depuis 2016.

Le logement est ainsi devenu l'un des meilleurs révélateurs des contradictions du développement urbain contemporain. Dans de nombreuses villes, les valeurs foncières et immobilières augmentent plus rapidement que les revenus, sous l'effet notamment de la financiarisation. Le logement et le foncier sont de plus en plus considérés comme des supports d'investissement et de rendement, parfois au détriment de leur fonction sociale.

Cette évolution transforme les rapports entre foncier et développement urbain : les investissements se concentrent sur les territoires offrant les meilleurs rendements et la valeur foncière créée par les infrastructures publiques peut être captée par des intérêts privés sans être suffisamment redistribuée à la collectivité.

Le Nouvel Agenda Urbain appelle à garantir l'accès à un logement adéquat et abordable, à renforcer la sécurité foncière et à promouvoir des politiques inclusives. Il ne formule cependant pas de critique explicite de la financiarisation ni de régulation précise des marchés immobiliers et des capitaux.

Une question fondamentale se pose donc : le logement doit-il être traité principalement comme un bien marchand ou comme une infrastructure sociale indispensable au fonctionnement des villes ?

Quand la ville devient un champ de bataille : détruire et reconstruire

À cette crise structurelle du logement s'ajoute une réalité dont l'ampleur s'est considérablement accrue depuis Quito : la destruction massive de logements, d'infrastructures et parfois de quartiers entiers dans les conflits armés.

Gaza, l'Ukraine, le Soudan, mais aussi la Syrie, le Yémen ou le Myanmar montrent combien la ville est devenue non seulement le lieu où se concentrent les conséquences des conflits, mais aussi l'un de leurs principaux terrains. Les guerres détruisent les logements, mais également les réseaux d'eau, l'énergie, les hôpitaux, les écoles, les transports, le patrimoine et les institutions. Elles provoquent des déplacements massifs et peuvent effacer les droits fonciers, les documents cadastraux et les structures de propriété nécessaires au retour des habitants.

Cette réalité a fait émerger la notion de « domicide », qui désigne la destruction généralisée ou systématique des logements et des infrastructures civiles indispensables à une population. Elle conduit à considérer la destruction de l'habitat non seulement comme une conséquence de la guerre, mais comme une atteinte au droit au logement, à l'identité collective et à l'existence des communautés urbaines.

Gaza en constitue aujourd'hui un cas extrême. L'évaluation conduite avec les Nations Unies, l'Union européenne et la Banque mondiale estime à plus de 71 milliards de dollars les besoins de relèvement et de reconstruction sur dix ans. Plus de 371 000 logements ont été endommagés ou détruits et environ 1,9 million de personnes déplacées.

Mais l'ampleur des destructions pose une question dépassant largement le financement : qui décide de la ville après la guerre ?

La création en 2026 du Board of Peace présidé par Donald Trump, auquel ont été confiées des responsabilités dans la gouvernance transitoire, la mobilisation des financements et la reconstruction de Gaza, illustre cette interrogation. L'ambition affichée est de reconstruire les infrastructures, attirer les investissements et engager une nouvelle phase de développement économique.

Or reconstruire une ville ne consiste pas simplement à mobiliser des capitaux et construire de nouveaux bâtiments. Cela signifie aussi rétablir des droits, permettre le retour des habitants, préserver la mémoire et le patrimoine, restaurer les institutions locales et associer les populations à la définition de leur avenir.

La reconstruction devient ainsi un espace de confrontation entre deux conceptions : la ville comme territoire habité et porteur de droits, ou la ville comme espace à redévelopper et actif susceptible d'attirer des investissements.

Cette question rejoint directement les principes qui avaient animé le chemin vers Quito : participation des communautés, fonction sociale du foncier, droit au logement et gouvernance multiniveaux. L'agenda urbain mondial ne peut désormais plus considérer la reconstruction post-conflit comme une question périphérique ou strictement humanitaire.

La grande faiblesse de Quito : un agenda sans véritables moyens d'exécution

C'est probablement ici que se situe l'une des principales impasses du Nouvel Agenda Urbain. Contrairement aux ODD, il ne repose pas sur un ensemble resserré de cibles et d'indicateurs universellement suivis et ne dispose pas d'un mécanisme contraignant de mise en œuvre.

Le texte est riche en engagements, mais plus faible sur les moyens de les concrétiser. Or transformer les villes exige des investissements considérables dans le logement, les transports, l'eau, l'assainissement, les infrastructures et l'adaptation climatique. Les collectivités territoriales disposent souvent de ressources fiscales insuffisantes, d'un accès limité au crédit et d'une autonomie financière restreinte.

La question concerne aussi leur capacité à mobiliser leurs propres ressources, capter une partie de la valeur foncière créée par l'investissement public et accéder à des financements de long terme.

Cette contradiction était déjà perceptible à Quito : les villes étaient reconnues comme des acteurs majeurs du développement durable sans que leur capacité financière et institutionnelle soit renforcée à la hauteur des responsabilités qui leur étaient confiées.

Une gouvernance internationale encore trop verticale

Une deuxième limite tient à l'architecture de la gouvernance mondiale. Depuis Quito, les collectivités locales et régionales ont acquis une visibilité internationale considérable. Elles participent aux COP climat, aux Forums politiques de haut niveau sur les ODD et aux Forums urbains mondiaux.

Pourtant, la gouvernance multilatérale demeure fondamentalement organisée autour des États. Les villes sont devenues des acteurs incontournables de la mise en œuvre sans devenir pleinement des acteurs de la décision.

Il en va de même pour les communautés de base et la société civile. Leur participation s'est considérablement développée, mais leur capacité à influencer les arbitrages finaux reste limitée. La participation ne doit donc pas être confondue avec le partage effectif du pouvoir de décision.

La gouvernance multiniveaux doit devenir un principe opérationnel : clarification des responsabilités, transferts de compétences accompagnés de ressources, accès renforcé des villes aux financements et participation structurée des gouvernements locaux aux mécanismes internationaux.

Une autre impasse : la fragmentation des agendas

L'année 2015-2016 avait produit un alignement exceptionnel entre l'Agenda 2030, l'Accord de Paris, le Cadre de Sendai et le Nouvel Agenda Urbain. Dans leur mise en œuvre, ces agendas ont pourtant souvent retrouvé leurs silos institutionnels.

Les politiques climatiques, de logement, de mobilité, d'infrastructures et de lutte contre la pauvreté restent fréquemment conçues séparément. Or les villes sont précisément les espaces où ces enjeux se rencontrent.

Une politique de logement ignorant la mobilité peut accroître l'étalement urbain ; une stratégie climatique ignorant les quartiers informels peut renforcer les inégalités ; une politique de transport sans politique foncière peut provoquer une hausse des valeurs immobilières et l'éviction des populations modestes.

L'un des enseignements majeurs de Quito demeure donc la nécessité d'une approche territoriale intégrée. Mais cette intégration reste beaucoup plus avancée dans le discours international que dans les institutions et les mécanismes financiers.

Quito+10 : préserver l'ambition, changer les conditions de mise en œuvre

Le bilan de 2026 conduit à un paradoxe. Le Nouvel Agenda Urbain n'a probablement jamais été aussi pertinent : urbanisation rapide, crise du logement, changement climatique, migrations, fractures territoriales et révolution numérique rendent plus nécessaire encore une approche intégrée des villes. Mais l'écart entre cette pertinence et sa capacité de transformation réelle s'est creusé.

La Réunion de haut niveau de l'Assemblée générale des Nations Unies sur l'examen à mi-parcours du Nouvel Agenda Urbain, tenue les 16 et 17 juillet 2026 à New York, a reconnu cette situation et réaffirmé, à travers l'adoption d'une Déclaration politique, l'engagement des États à accélérer sa mise en œuvre au cours de la prochaine décennie, jusqu'en 2036.

Le constat formulé à cette occasion par le Secrétaire général est sans ambiguïté : les Objectifs de développement durable seront réalisés au niveau local ou ne le seront pas, tandis que la croissance urbaine progresse plus rapidement que la transformation des villes.

Le défi est donc moins de définir une nouvelle vision que de donner aux villes, aux collectivités et aux communautés les moyens institutionnels et financiers de mettre en œuvre celle adoptée à Quito. Cela suppose de remettre le logement au centre, de mieux articuler foncier, planification, mobilité et infrastructures, de renforcer les ressources des collectivités et d'organiser une gouvernance réellement multiniveaux.

De Quito à l'après-2030 : quelle architecture pour l'agenda urbain mondial ?

Quito+10 intervient quatre ans seulement avant l'échéance de l'Agenda 2030, dans un contexte marqué par l'affaiblissement du multilatéralisme. Depuis 2016, pandémie, conflits armés, tensions géopolitiques, montée des nationalismes et aggravation des inégalités ont fragilisé la coopération internationale.

L'ONU conserve une capacité essentielle de production de normes et de mobilisation, mais son autorité politique et ses moyens d'action apparaissent limités. Cette fragilisation concerne directement les agendas urbains. Lorsque le système multilatéral dispose de peu de moyens pour orienter les politiques, coordonner les acteurs et soutenir financièrement les collectivités, un agenda mondial risque de rester principalement déclaratif.

La multiplication des conflits urbains ajoute une dimension nouvelle. L'agenda international doit désormais poser les principes devant guider la reconstruction : qui décide de la ville après la guerre ? Comment garantir le droit au retour, les droits fonciers et le droit au logement des populations déplacées ? Quelle place accorder aux collectivités et aux habitants ? Comment préserver la mémoire, le patrimoine et les structures sociales ?

La reconstruction représente des investissements considérables et peut susciter des intérêts économiques et fonciers majeurs. Elle devrait donc être fondée sur des principes internationaux affirmant les droits des habitants, leur participation, la protection du foncier et du patrimoine, la transparence des financements, la restauration des institutions locales et la priorité donnée à l'intérêt collectif.

La situation d'ONU-Habitat est révélatrice d'une autre contradiction. L'agence est chargée de promouvoir un développement urbain durable, inclusif et résilient, mais ne dispose ni d'un mandat contraignant à l'égard des États, ni de ressources comparables à l'ampleur des défis. Ses financements restent largement dépendants de contributions volontaires, réduisant sa capacité à inscrire son action dans le temps long.

Le problème n'est pas celui de son expertise. ONU-Habitat a contribué de manière décisive à faire reconnaître l'importance du logement, de la planification et de la gouvernance urbaine. Mais son influence normative et opérationnelle reste inférieure à celle d'autres institutions internationales intervenant dans le climat, le financement du développement ou les infrastructures. Cette faiblesse est paradoxale alors que la réalisation d'une grande partie des ODD dépend des territoires urbains.

Le débat sur l'après-2030 ne peut donc pas porter uniquement sur la formulation de nouveaux objectifs. Il doit interroger l'architecture institutionnelle permettant de les mettre en œuvre. Disposer d'un objectif urbain et d'un agenda urbain mondial ne suffit pas si les moyens financiers, institutionnels et politiques permettant leur territorialisation ne suivent pas.

L'après-2030 devrait probablement mieux articuler objectifs globaux et transformation territoriale, reconnaître davantage le rôle des collectivités et éviter une multiplication des objectifs et des cibles qui diluerait les priorités. Un resserrement autour d'un nombre limité d'objectifs clés pourrait renforcer leur lisibilité politique et leur capacité à orienter les financements.

Dans cette architecture renouvelée, le logement mérite une place particulière.

Aujourd'hui inscrit dans l'ODD 11, le logement entretient des liens directs avec la pauvreté, la santé, les inégalités, l'énergie, l'eau, l'emploi et le climat. Cette transversalité contribue paradoxalement à disperser la responsabilité de sa mise en œuvre.

Un ODD spécifiquement consacré au logement permettrait de rendre cette responsabilité plus visible, d'organiser des indicateurs et des financements autour d'objectifs clairement identifiés et de replacer le logement au cœur des politiques de développement. Il devrait traiter simultanément l'abordabilité, la sécurité foncière, la localisation, les services de base, la qualité de l'habitat et la résilience climatique. Dans un monde marqué par les déplacements forcés et la destruction des villes, il devrait aussi intégrer le droit au logement en situation de crise et les principes encadrant la reconstruction post-conflit.

Faire du logement une priorité ne signifie pas revenir à une approche sectorielle. Au contraire, un logement ne peut être considéré comme adéquat que s'il est relié à l'emploi, aux transports, aux écoles, aux services, aux espaces publics et aux infrastructures, et s'il s'inscrit dans un territoire résilient.

Le véritable héritage de Quito réside peut-être moins dans la lettre du texte adopté en 2016 que dans l'idée qui le traverse : l'urbanisation n'est pas simplement une conséquence du développement. Elle en constitue l'un des principaux leviers, à l'intersection de ses dimensions économiques, sociales et environnementales.

Quito n'a pas échoué par manque de vision. Mais les moyens de mise en œuvre n'ont jamais été à la hauteur de cette vision : insuffisance des financements, capacités institutionnelles inégales, faible articulation entre les différents niveaux de gouvernance et mécanismes de suivi insuffisamment robustes ont limité sa portée transformatrice.

Dix ans après Quito, la question n'est donc plus de savoir si nous disposons d'une vision de la ville durable. Cette vision existe. Mais la question est désormais politique : sommes-nous capables de créer les institutions et les financements nécessaires pour placer le logement et la transformation des villes au cœur des réponses aux grands défis du développement, de la crise climatique, de l'accès inégal aux ressources et de la montée des inégalités ? Sommes-nous également capables de définir les principes selon lesquels les villes détruites par les conflits doivent être reconstruites, afin que leur avenir ne soit ni décidé sans leurs habitants, ni dicté principalement par des intérêts géopolitiques, fonciers et financiers ?

Et, plus fondamentalement, l'ONU et ONU-Habitat disposeront-ils de l'autorité, des ressources et de la légitimité nécessaires pour accompagner ces transformations et défendre ces principes ? C'est sans doute dans les réponses apportées à ces questions que se jouera, bien au-delà de 2030, l'avenir de l'agenda urbain mondial.

Cet article s’appuie sur l’expérience directe de l’auteur, qui a travaillé pendant 31 ans à ONU-Habitat, notamment au sein du secrétariat d’Habitat II, puis dans le plaidoyer et l’engagement des partenaires, y compris lors de la préparation d’Habitat III. Elle a poursuivi son travail à ONU-Habitat jusqu’en février 2025 dans le cadre de la Campagne urbaine mondiale (World Urban Campaign.